2014年申论热点：法官“减负” 呼吁“去行政化”

基层法院检察院工作忙、任务重、压力大是众所周知的事实，而基层司法人员面临的职业风险却与他们获得的经济、政治保障不成正比，导致基层司法人才流失多、招进难。“法官都去哪儿了?”最近一段时间，这句问话时常在人们耳畔响起。

基层司法人才为何“引不来、留不住”

人手不足是让贵州省长顺县人民法院副院长陈六林最为头疼的事。“全院政法专项编制60名，实际在职干部54人，其中法官只有34人。”陈六林说，即使满编，全县25万多人口，平均每名法官要服务7000多人。

不只是法院，基层检察机关也面临同样的问题。近五年来，巴中市检察系统人才流失严重。

人手不足的直接原因是招人难。“去年招考名额有9个，但最后只录了3个;今年原计划招录6人，但报名的只有10人，真来考试的只7人，按照1∶3的招考比例要求，今年最多只能招2个人。”陈六林说。

为啥进人这么难?要求高、任务重、待遇低、晋升空间小是主要原因。“报考人员需要大学法学本科以上学历，并且需通过国家司法考试。”陈六林表示，目前全院只有一名法律硕士。

工作任务繁重也是“引不来人才”的重要原因。据张鹏程介绍，由于办案人手少，公诉、侦监干警常常面对一个人一天审查几个、十几个案子的情况，受案件审查、诉讼期限的限制，经常通宵加班审查案卷材料，撰写审查报告、起诉书、抗诉书、检察建议，几乎没有周末;反贪、反渎干警有时为了突破一个案件，可以几天几夜不合眼，哪怕就为了获得一个微不足道的线索，加班、出差更是家常便饭。

在贵州省长顺县，有些基层法庭现在只剩下一个庭长和一个书记员。立案、审判、执行都要庭长一肩挑，既是审判员，又是驾驶员和炊事员。陈六林说，“基层法官‘既要开处方，又要当护士’，老百姓很少有钱请得起律师，也不像高级法院那样有法官助理，文书、卷宗、调解往往都是一个人一手经办，贵州又是山区，很多村寨车子开不进去，只好靠两条腿走路。”

除了常规业务工作，一些主题教育活动和事务性活动也占用了法院大量资源和精力。长顺县前段时间力推同步小康工程，法院就抽调了一名老同志去敦操乡的打召村驻村，帮助当地解决一些实际困难。综治维稳、煤炭检查等等，也都需要派人参加。

在广西南宁市西乡塘区人民法院刑事审判庭副庭长朱梁雄看来，基层法官普遍面临巨大的经济压力。朱梁雄入职时每月工资1700元，2012年被提拔为副科级别的副庭长后，收入每月也就3400元。如今，他的工资只能基本满足当月房租等开销，难有积蓄。

从事一份职业需要获得一定的满足感，要么体现在精神上，要么体现在物质上。“若是这两方面都无法获得满足，选择换岗也就不奇怪了，这也许就是基层法院人才流失的原因。”朱梁雄说。

有限的晋升空间，也是摆在基层司法人员面前的一道坎。法院作为司法部门，在政治待遇的解决和落实方面，与政府部门相比，可以说是相距甚远。据陈六林介绍，从2012年到现在，一共有6人调到上级法院和政府部门任职。近五年来，巴中市检察系统外调或辞职的有70多人，大多调到党政部门、其他单位或者经济发达地区检察院，其中有不少是近年来新招考的大学毕业生。

此外，四川省巴中市检察院纪检组长张鹏程认为，编制缺乏也是引起人才缺乏的重要原因。“在巴中这样一个400多万人口的地级市，市检察院仅有92名政法专项编制，是全省市级检察院中编制最少的院。”张鹏程说，去年巴中市新设立了恩阳区，该区辖68万人口，却仅有政法专项编制36名，而且这36名编制还是从全市检察机关编制中统一调剂配备的。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立、落实执法司法人员办案质量终身负责制，健全冤假错案责任追究机制，基层司法人员也因此倍感压力。这一改革其实早已提上日程。今年两会期间，最高检检察长曹建明在接受记者采访时明表示，司法改革方案即将公布。曹建明说，最高检今年改革的重点之一，是加大司法公开的范围和力度，其中建立案件质量的终身负责制，也是改革内容之一。

基层司法人员“减负” 制度建设要跟上

全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一说，如今很多基层法院法官的工作压力太大，有的法官平均一天要审三四件案子;同时，来自法院外的对审案、判案的干涉较多，导致法官判案时无所适从，从而导致基层法官队伍“人心不稳”。随着案件调解增多，司法公信力也备受挑战。

一方面是基层司法人员的匮乏，另一方面，却是基层司法系统行政化的泛滥。侯欣一说，基层法院面临的问题，带有一定的普遍性，一些基层法院不仅有若干副院长、甚至还设有副庭长。很多法官走上领导岗位就不再审案，导致行政人员比例很高。如果法院行政化的体制不改变，基层法院现在所面临的问题很难解决。

“本来办案人员就不多，结果一部分人还成了行政领导，不办案子了。”侯欣一说，“前一阵跟一个地方的法官通电话，他说工作太忙了，因为他的下级法官每次办案前都要先问他的意见，探探他的态度，如果上下级法院一定要有这种行政化报批，那还要审级做什么?”侯欣一认为，下级法院就个体案件处理向上级法院申报请示批复，既影响法院和法官在规定审级的独立裁判，也违背诉讼法确立的两审终审制度。

“法院行政化模糊了司法机关与行政机关的权力界限，使审判工作更容易受到外界干预，也使法院更难履行依法独立公正裁判案件的职能。”全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫认为，法官应只负责审理案件，集中精力行使审判权，不参与法院的内部管理。

“推进司法体制改革的突破口就三个词，公开化、去行政化、去地方化。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林迟福林认为，“要真正解决这些问题就必须尽快建立相关制度。”

基层法院、检察院要留住人才，首先，要加强对法院专项编制管理。当前，审判工作任务繁重与之对应的编制却相对稳定，已不能适应发展的需要，所以应当针对区域经济发展、物质文明和精神文明程度以及社会治安状况等进行全面分析，编制部门应根据形势发展的要求，相应增加基层法院的员额编制，增加法官编制，单独增设法官助理和书记员编制，大力推行法官助理制度，由法官助理负责诸如阅卷、提出对案件审理的初步意见、庭前证据交换、庭前调解、开庭准备等辅助性和程序性工作，将法官从事务性工作中完全解脱出来，将其工作限定在主持庭审、认定案件事实、适用法律等裁判工作上，以确保办案的质量和效率，缓解当前面临的案多人少办案压力。

同时，要建立一套适应审判工作的人事管理制度。将目前法院人事管理制度套用行政机关管理模式中分离出来，用一种更合理的办法来管理法官，尊重法官，给法官创造一种比较宽松的舆论环境，适当延长法官退休年龄。

另外，要采取多种方式建立法官人才库，使基层法院有充足的后备资源，帮助基层法院尤其经济相对落后的基层法院留住人才。打通我国四级法院的选拔渠道，下级法院的优秀法官经法定程序可以到上级法院担任法官职位，为各级各类法官的成长提供平台，以激发基层法院法官的工作热情，从而从根本上解决基层法官断层、短缺、流失问题。

近年来，各基层法院招录了一批素质过硬、业务能力较强的聘任制书记员，由于国家政策的限制，通过了国家司法考试的聘任制书记员不能晋升法官，以致不少聘任制书记员产生了消极、倦怠心理，工作主动性、积极性都不高。不少基层法院的聘任制书记员在通过司法考试后，辞职下海当了律师，这不能不说是法院的一大损失。实行书记员向法官的有效过渡，可以为基层司法系统提供大量人才。

给基层司法人员“减负”，最高人民法院工作报告提出，还要“加强司法职业保障，在政策待遇等方面向基层倾斜，努力解决基层法官断层、人员流失等问题和困难，关心基层法官身心健康，加大对西部、边远、民族地区和革命老区法院建设支持力度，加强援藏、援疆、援青等工作，不断改善基层司法条件和环境。”

让司法的归司法，行政的归行政，社会的归社会，是法治社会的治理常态。只有当司法机关的任务和使命仅听从于法律的安排，从事司法工作的条件和环境能够规范、透明之时，司法工作者的职业生涯才会变得可预期、可向往。